领导干部法治思维的形成既可以通过外在的法制宣传和考核，也可以通过内在的亲身实践。
亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)说，司法完全独立，是限权宪法的独特基本内容。他深知，无论是从结婚权作推导，还是从正当程序条款下的一般自由作推导，终究要对同性恋者能否结婚这一议题表态，而这就是在创建新的宪法权利。
毕竟，宪法作为遏制多数、保护少数者权利的制度设计已经是理论常识，那种诉诸司法机关的非民选性的说法恐怕只有第一眼吸引力。这一问题可以沿两个互有交叠的逻辑链条予以陈述：其一，作为更一般化概念的结婚权，是否能超越异性伴侣这一传统保护对象，将同性伴侣囊括在内？其二，同性恋者依据宪法所享有的——作为公民的——一般自由，是否可以包含缔结合法婚姻关系这一具体行为？实际上，肯尼迪就是分别沿着这两条路径来试图达至承认同性婚姻这一共同结果的。第二，肯尼迪认为，同性婚姻包含有与异性婚姻一样的私密关系，因而可以主张结婚权。他认为此前的判例法已经表明，结婚权之所以是根本权利，在于其支撑了一种‘二人之间的联结，而这种联结关系对于个人的重要性是超过了任何其他一种关系的。18在他看来，司法机关就是处理例外情况的合适机关。
颇为讽刺的是，在同性婚姻是否应当合宪化的辩论中，其中一方是其权利从来无遭受侵害之虞的人，而另一方则是苦苦争取这一权利的人，若辩论无限期进行下去，对于前者实际上没有任何影响。他们说，这是唯一的重点。[52]2000年立法法第8条规定了10项法律保留的事项，其中直接关乎私人权利的有犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺及限制人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收三项，对于前两项实行绝对保留，不得授权行政立法。
它只是咨询或听取个别人的意见，无法取代通过选举制度、人大制度等保障而形成的国家的整体意志，亦即法律。1900年前后，日本的法制大致齐备，从立法政策转向法解释成为法学的着力点，形式法治国的理解适合明治宪法的解释。在思想上，实证主义是19世纪特别是其后半期占据主导地位的理论，在法学领域则形成了法实证主义。法律的适合性原理则是法政策的要求。
[23]换言之，侵害保留说的法律保留是依法律行政原理的核心要素。第三，行政权若非根据法规，则不得免除特定人的法规所规定的义务，或为特定人设定权利。
因而，在形式法治国时期，就形成了法治国家=法治行政=依法律行政+行政裁判的等式。[25]参见前引[14],Otto Mayer书,第124页以下。至于私人守法也被当作其中的要求之一，这一观点后来受到批评。[24]参见前引[3],高田敏书,第367页。
[9]参见[日]盐野宏：《奥托?迈耶行政法学的构造》,有斐阁1962年版,第112页以下。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。这一原则的内容曾经历了一系列的演进。这种依法行政其实是以超实定的秩序来控制或支配行政,是否属于近代法治类型,仍殊为可疑。
[20]穗积八束于1896年发表了题为法治行政的论文。德国依法律行政原理经由奥托?迈那的提炼基本定型，经由美浓部达吉等人传至日本，并影响了我国早期的行政法学。
有此认识之后，才有了1979年全国人大一次性通过七个法律案的空前绝后的壮举，才有了1982年宪法着力加强全国人大常委会建设的举措。由依法律行政蜕变为依法行政，折射出的不仅是一百多年来法律与法及其背后社会认知的变化，更有国家理念和权力结构的变化。
结语：依法律行政原理在中国的开拓线 依法律行政原理传至中国，渐渐形成了分支，而作为分支的依法行政在新中国得到广泛认可。（二）依法律行政在中国制度层面的接纳 法治一词在中国古典中早已存在，[31]对于西方法治的介绍却始于晚清。[21]与德国一样，日本的法治国概念也意味着采用法治行政的国家。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。两个概念固然可以并行不悖，但并非可以随意取舍。被誉为德国行政法学之父的奥托·迈耶认为，法治国家的本质在于，国家以法的方法规定对臣民作出的行动，国家在行政上也承认并保持法秩序和臣民的权利。
坚持形式意义上的依法律行政原理，将依法律行政原理置于宪法秩序之中，既强调行政权的民主正当性要求，又悟守法律的合宪性要求，这就是法治国家中的现代依法律行政原理。无法律授权，即不得侵害人民的自由和财产。
但日本在明治时期（1869-1912）仅限于说及发动行政权要符合法律（所谓法律优位），对法律的授权，即所谓法律保留则几乎没有论及。[81]立法法这一条款的本意或许在于控制专门的授权决定（如1984年、1985年的全国人大及其常委会授权决定）,但也应能控制法律中的授权条款。
（一）依法律行政在法政层面的吸纳与转换 新中国伊始，临时宪法性的《中国人民政治协商会议共同纲领》对国家的方方面面作出了系统规定，但全文仅有三处使用了法律的概念。[27]与先前的表述相比，法规取代了法律。
它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。清末民初，中国的制度设计面临着种种抉择，德国式法治国家与英国式法治在中国存在着竞争关系。简单的一句依法行政，容易将不正当的行政活动正当化，也难以实现法治国家的民主性要求。这种对依法行政的认识也成为此后行政法学界的通说。
[12]周国会所制定的一般性规则就是法律。依法律行政原理自当合乎现行宪法的内在要求。
[50]国发[1999]23号,《国务院公报》2000年第1号,第16页以下。当时的法大致能保障形式的自由与平等，将实质的自由与平等排除出法律内容的方法得到采纳。
这种做法试图以带有参与性的程序弥补行政机关民主性的不足，但它只是带有民主性，而并不是真正的民主。第2款第1项肯定了执行性行政法规的制定权，第2项则肯定了职权性行政法规的制定权，亦即国务院无需法律的授权即可直接针对宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规。
1999年11月8日，为了贯彻宪法修正案的法治国家原则，国务院认识到依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义，首次以文件的形式推进依法行政的工作，这就是《国务院关于全面推进依法行政的决定》。纲要将法律保留替换为法律、法规、规章的保留，或许不是简单的行政权根据的扩大，而是对法律保留的实质改变。福斯特霍夫认为，迈耶的法律支配论三原则虽在质的内容方面有程度上相对缓和的趋向，但其基本概念未见全然否定。私人固然要守法，但依法行政却不是要求行政将法当成手段去查处违法的私人，而是要求行政机关依法执法。
合法性的法包括法律、法规、规章，甚至也应纳入其他规范性文件，不仅包括实体法也包括程序法。（三）依法行政的特质 在新中国，依法行政和依法律行政的境遇形成了霄壤之别，依法行政逐步得到强调，而依法律行政则基本无人问津。
未经普通法院依法定方法查明违法，任何人不受处罚，其身体和财产不受侵犯。宪法第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。
[68]正当程序原则如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案（见《最高人民法院公报》1999年第4期,第141页以下）,诚实守信原则如益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案[见《最高人民法院公报》1999年第4期,第27页以下）。[79]许祟德也指出：经全国人民代表大会授权,国务院可以制定暂行的规定或者条例,但这并不改变国务院是国家行政机关的性质（同上书,第175页）。
